“债贷组合”的概念最早是出现在国家发展改革委办公厅的发改办财金2050号文中，指按照“融资统一规划、债贷统一授信、动态长效监控、全程风险管理”的模式，由银行为企业制定系统性融资规划，根据项目建设融资需求，将企业债券和贷款统一纳入银行综合授信管理体系，对企业债务融资实施全程管理。初衷是为了发挥企业债券融资对棚户区改造的支持作用，引导更多社会资金参与棚户区改造项目建设。2019年6月中共中央办公厅国务院办公厅印发的厅字〔2019〕33号文首次提出“鼓励和引导银行机构以项目贷款等方式支持符合标准的专项债券项目”，地方政府专项债券+银行贷款也被广泛称为“债贷组合”。

1、采用“债贷组合”融资模式首要前提是满足专项债项目申报的所有条件

采用“债贷组合”融资模式，首先项目性质需为有一定收益的公益性项目，项目类型需满足专项债投向领域要求，财政部办公厅 发展改革委办公厅《关于申报2022年新增专项债券项目资金需求的通知》（财办预〔2021〕209号）明确2022年专项债主要投向交通基础设施、能源、农林水利、生态环保、社会事业、城乡冷链等物流基础设施（含粮食仓储物流设施）、市政和产业园区基础设施、国家重大战略项目、保障性安居工程等领域。

结合2022年已发债项目基本情况，能源、交通、水利等重点领域建设资金需求较高，融资对贷款依赖较大，从贷款参与项目数量看，“债贷组合”项目更多投向交通及市政基础设施领域，部分“债贷组合”项目投向棚改、民生服务等板块。今年4月举行的国务院政策例行吹风会上将新基建、新能源项目纳入重点专项债支持范围，在项目收益确定、投资回报率满足要求条件下，可考虑将投向此类项目。在当前房地产持续严监管、土地财政模式弱化的背景下，银行贷款投向还本付息对土地出让收入依赖度较高的项目时，需对项目收益性进行严格论证，避免收益下滑导致无法偿还本息的风险。

2、采用债贷组合融资模式项目的实施单位需为有关企业法人项目单位，且收益必须包含专项收入

从项目单位的性质来看，厅字〔2019〕33号已经明确：收益兼有政府性基金收入和其他经营性专项收入，且偿还专项债券本息后仍有剩余专项收入的重大项目，可以由有关企业法人项目单位根据剩余专项收入情况向金融机构市场化融资。市场化转型尚未完成、存量隐性债务尚未化解完毕的融资平台公司不得作为项目单位，严禁项目单位以任何方式新增隐性债务。

3、“债贷组合”项目，必须进行分账管理、分类偿还

国发〔2014〕43号文中提到“明确划清政府与企业界限，政府债务只能通过政府及其部门举借”，厅字［2019］33号文也提到省级政府对专项债券依法承担全部偿还责任，项目单位依法对市场化融资承担全部偿还责任。“债贷组合”项目中，两类债务性资金的偿债主体不同，项目获取收益后需进行分账管理。对应用于偿还专项债券的专项收入及时足额缴入国库，确保专项债券还本付息资金安全；对可用于偿还银行贷款本息的专项收入于银行开立监管账户，及时足额归集至监管账户，保障银行贷款本息到期偿付。在实际操作中，多地财政厅表示：“债贷组合”最常见的问题是缺少边界清晰、可操作的政府性基金收入和专项收入分账管理方案和专户管理办法。在项目申报时，将着重审核分账管理方案和专户管理办法，如果此部分界限不明确或缺失，视为不符合组合融资要求，审核不予通过。

4、专项债和银行贷款的受偿顺序

1、专项债资金作为项目部分债权资金

在偿还顺序上，因专项债利率低，投资者有权要求优先偿还，且政府性基金收入（土地出让金为主）产生于项目前期，故专项债还款优先有其合理性。

2、专项债资金作为项目股权资金（资本金）

在财务会计上，权益资金的受偿顺序劣后于债权资金，因此，专项债本息偿还顺序劣后于银行贷款本息。

5、合理规划“债贷”资金使用进度，尽快形成实物工作量

“债贷组合”项目的申报，要根据专项债的时间节点进行。目前专项债大规模集中发行，对债券发行市场造成了很大的冲击，使得地方申报项目工作周期缩短，项目前期准备工作不扎实，在项目前期谋划还不够充分、成熟的情况下，仓促包装上报项目，资金下达后，建设内容与设计方案不断变更，拖慢项目进度，无法开工形成实物工作量，“债贷”资金闲置。同时，制定的项目进度与资金筹集计划、支出计划不衔接，也会导致资金拨付进度缓慢问题。“债贷组合”项目的前期谋划、申报到后期资金的使用监管，都需要多部门之间协同配合，部门之间配合度不高，项目报批、请款手续繁琐，也会拖慢项目进度，进而产生资金沉淀。“债贷”资金的闲置，不仅增加了项目融资成本，还会影响下一年度债券资金的申报额度。

为了避免“债贷”资金闲置，提高使用绩效，尽快形成实物工作量，可采取以下措施：

1、优先选择在建项目或前置审批手续完备、随时具备施工条件的优质项目，确保资金到位后可以及时支出，从源头上杜绝资金闲置。

2、项目谋划需扎实稳妥，避免“拍脑袋”项目，建设前期手续前置，各部门严格审核项目前期手续的合法合规性和完备性，建立项目储备一批、发行一批、建设一批、接续一批的良性机制。

3、打好“债贷”组合拳，根据项目进度计划，制定合理的资金筹措方案和资金拨付计划。“债贷组合”的目的是用专项债资金撬动银行贷款支持基础设施建设，明确银行贷款资金使用时间，避免因过早筹集银行贷款，造成资金闲置，增加项目的融资成本。

4、针对已出现资金闲置的项目，一方面要及时完善项目手续、所需要件，尽快推动项目落地建设，加快资金支出进度。另一方面，可将专项债资金按程序调整用途，将剩余的专项债资金调整到别的项目中。但应注意的是，由于财政部向各省下达的专项债新增限额通常按照债券品种（土储、棚改、收费公路及其他类）分开下达，各品种专项债资金不能串用、混用，因此建议专项债资金用途调整限定在同一专项债品种中的不同项目之间。

“债贷组合”拓宽了基础设施建设资金筹集渠道，是落实积极财政政策的重要抓手，在带动扩大有效投资、稳定宏观经济大盘等方面发挥着重要作用。做好项目谋划、加快前期手续办理、合理制定资金筹措方案和使用计划，对于“债贷组合”项目的落地具有重要意义。